Même lorsque le Canada parle d’abolir la Loi sur les Indiens, les droits des Autochtones sont menacés

L’histoire des pourparlers constitutionnels et de la politique fédérale nous a appris que même lorsque le Canada parle d’abolir la Loi sur les Indiens, les droits des Autochtones sont menacés.

Russell Diabo
Le 22 septembre 2017

En 1980, j’étais à l’hôtel Skyline à Ottawa (maintenant le Delta) et j’y ai vu le premier ministre Pierre Trudeau venu assister à une réunion des chefs de la Fraternité nationale des Indiens. Il a demandé aux chefs de « mieux traiter le Canada que le Canada les a traités », alors qu’il révélait son intention de rapatrier la Constitution du Canada de la Grande-Bretagne — une bombe qui a soulevé une question importante, à savoir si les droits ancestraux et issus de traités feraient partie du document.

De cette salve de Trudeau père aux initiatives du premier ministre actuel, Justin Trudeau, il y a eu une guerre d’usure politique intransigeante envers les peuples autochtones (Premières nations, Inuits et Métis). Le gouvernement libéral actuel peut maintenant soulever l’idée d’abolir la Loi sur les Indiens et de rétablir une relation de nation à nation, mais l’histoire nous démontre que l’objectif réel est de creuser un fossé pour ensuite annuler tout droit à l’autodétermination que possèdent les peuples autochtones.

                        Le processus de réforme constitutionnelle

Après l’annonce de Trudeau en 1980, les chefs et les membres de la communauté autochtone ont commencé à se mobiliser. Le ministre de la Justice, Jean Chrétien, avait d’abord accepté les demandes des premiers ministres de l’Alberta et de la Saskatchewan pour que les droits ancestraux et issus de traités soient exclus du projet de constitution. En réponse à cette décision, l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique a réuni ses membres dans un train pour traverser le Canada et se rendre à Ottawa — les organisateurs l’ont baptisé le « Constitution Express » — dans le but d’exiger que la reconnaissance des droits ancestraux et issus de traités soit ramenée dans le projet.

Au Royaume-Uni, un groupe de dirigeants de pays issus de traités historiques a fait pression sur les députés et les Lords contre le soi-disant « projet de loi sur le Canada de 1982 » et a même lancé un procès infructueux au Royaume-Uni pour arrêter le processus de rapatriement. En guise de contrepoids à l’affirmation du gouvernement voulant que le Canada ait deux nations fondatrices, le terme « Premières Nations » a été créé, et en 1982, les chefs ont reconstitué la Fraternité nationale des Indiens en tant qu’Assemblée des Premières Nations.

En raison de la pression exercée par les peuples autochtones et les Canadiens qui les ont soutenus, l’article 35 reconnaissant les droits ancestraux et issus de traités a été inscrit dans la Loi constitutionnelle de 1982 : « Les droits existants — ancestraux ou issus de traités — des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés ». De son côté, l’article 37 demandait à ce qu’une conférence des premiers ministres soit organisée dans un délai d’un an et que les questions constitutionnelles qui touchent directement les peuples autochtones du Canada soient prévues à l’ordre du jour.

La conférence des premiers ministres de mars 1983, qui portait sur « la détermination et la définition des droits […] à inscrire dans la Constitution du Canada », comme il est indiqué à l’article 37, a abouti à la Proclamation de 1983 modifiant la Constitution qui prévoyait au moins deux autres conférences des premiers ministres afin de traiter des questions autochtones. La Proclamation a également modifié l’article 35 pour inclure les ententes sur les revendications territoriales en tant que traités sous l’article 35.1 et pour garantir l’égalité des sexes entre les hommes et les femmes autochtones.

Il devait y avoir trois autres conférences des premiers ministres sur les questions autochtones (en 1984, 1985 et 1987). La dernière n’a pas permis de parvenir à un accord sur la signification des droits de l’article 35 entre les représentants des quatre organisations autochtones nationales, le premier ministre du Canada, les premiers ministres des provinces et les chefs de gouvernement des territoires.

Bien qu’il y ait eu plusieurs autres questions à l’ordre du jour de ces conférences des années 1980, dont le titre ancestral et les traités historiques, le principal point était l’autonomie gouvernementale. Était-ce un droit inhérent ou un droit éventuel accordé par les gouvernements de la Couronne?

Les dirigeants autochtones ont soutenu que le droit à l’autonomie gouvernementale était un droit inhérent déjà inclus dans l’article 35, et que les gouvernements de la Couronne n’avaient qu’à le reconnaître comme il se doit. Toutefois, les premiers ministres disaient surtout que l’article 35 était une « coquille vide » et devait être complété par des ententes négociées avec les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Selon ce point de vue, l’autonomie gouvernementale était un droit délégué qui dépendait d’un accord avec les gouvernements de la Couronne.

Lac Meech, Charlottetown et plus encore

La conférence des premiers ministres de 1987 portant sur les questions autochtones s’est terminée sans accord. Le premier ministre Brian Mulroney est passé à la question du statut de « société distincte » du Québec, puis l’Accord du lac Meech, qui proposait plusieurs amendements constitutionnels, est né. Il a échoué trois ans plus tard, soit en 1990, à cause du député du Manitoba, le chef cri Elijah Harper, qui n’a pas respecté l’échéance afin que le Manitoba ratifie l’accord (les dix provinces devaient le ratifier). Harper s’est opposé au lac Meech parce que les questions des Premières Nations issues du processus de l’article 37 n’avaient toujours pas été résolues.

Le député néo-démocrate Elijah Harper à l’Assemblée législative du Manitoba, le 12 juin 1990. (Photo tirée des archives de La Presse canadienne/Winnipeg Free Press/Ken Gigliotti)

L’Accord de Charlottetown de 1992 comprenait la reconnaissance explicite du « droit inhérent à l’autonomie gouvernementale » dans le projet d’amendement constitutionnel proposé. Un référendum national a eu lieu, et la majorité de la population canadienne a voté contre l’accord.

En 1993, les libéraux ont obtenu un gouvernement fortement majoritaire, laissant le Parti progressiste-conservateur avec deux sièges. Pendant les élections, les libéraux se sont engagés à renouveler les relations avec les peuples autochtones en promettant qu’« un gouvernement libéral agirait selon le principe que le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale est un droit ancestral et issu de traités existants ».

Les négociations menées subséquemment avec des organisations autochtones nationales, ainsi que la divulgation d’un mémoire au Cabinet de 1995 sur le sujet des droits, sont toutefois venues clairement indiquer que le qualificatif de « coquille vide » collait toujours à l’article 35. Tout droit inhérent devait s’exercer dans le cadre de la Constitution dans le respect des autres autorités et n’entraînait pas la souveraineté telle qu’elle était comprise dans le droit international. La guerre d’usure s’est poursuivie.

Le gouvernement Trudeau actuel

Depuis les élections fédérales de 2015, le gouvernement Trudeau a adopté une approche descendante non transparente de la politique autochtone fédérale. Il y aurait de 40 à 50 « tables de discussions exploratoires » avec des groupes autochtones. Nous ne connaissons pas les sujets discutés ni les interlocuteurs du gouvernement fédéral, mais ces discussions sont censées alimenter un groupe de travail des ministres tout aussi opaque sur l’examen des lois et des politiques liées aux Autochtones.

Les résultats de la discussion doivent être présentés à un « mécanisme bilatéral » — des comités du Cabinet fédéral fondés sur des accords politiques conclus avec trois organisations autochtones nationales représentant les Inuits, les Métis et l’Assemblée des Premières Nations, une organisation de chefs. Cette approche furtive de changement politique et juridique tient à l’écart les détenteurs de droits légitimes, les peuples autochtones. Ce sont eux qui ont le droit à l’autodétermination, et non les groupes de dirigeants autochtones nationaux.

Pendant ce temps, la ministre fédérale de la Justice, Jody Wilson-Raybould, a publié 10 principes régissant la relation du gouvernement du Canada avec les peuples autochtones pour orienter sa politique fédérale et son examen de la loi. Les 10 principes et la politique autochtone du Canada sont importants, mais ils continuent d’être fondés sur la Loi constitutionnelle de 1867. La Constitution a enchâssé la répartition des pouvoirs entre les gouvernements fédéral et provinciaux, ne laissant aucune place à la reconnaissance d’une autorité et d’un pouvoir égaux pour les peuples autochtones. La revendication de la souveraineté de la Couronne repose sur la « doctrine de la découverte » qui soutient essentiellement que les terres étaient vacantes lorsque les Européens sont arrivés dans les Amériques et que leur objectif était d’en prendre possession.

Les discussions et les négociations fondées sur ces principes vont à l’encontre du droit des peuples autochtones au consentement libre, préalable et éclairé sur les questions concernant leurs terres et leurs ressources, comme le stipule la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA).

Aller au-delà de la Loi sur les Indiens?

Le gouvernement fédéral a récemment annoncé qu’il diviserait Affaires autochtones et du Nord Canada en deux ministères : Services aux Autochtones, d’une part, et Relations Couronne‑Autochtones et Affaires du Nord, d’autre part. Selon Trudeau, cette décision démontre que « nous sommes sérieux quand nous disons vouloir prendre les bonnes mesures pour aller au-delà de la Loi sur les Indiens » [traduction].

Cette annonce ne m’indique qu’une chose : nos aspirations à la décolonisation en tant que peuples autochtones se concrétiseront grâce aux tentatives fédérales en cours pour nous recoloniser. Ces tentatives font toutes partie des objectifs centenaires de l’État d’assimiler les « Indiens » et de mettre fin aux droits ancestraux et issus de traités.

La recolonisation d’aujourd’hui se déroulera probablement de deux manières.

D’abord, le paragraphe 91(24) de la Constitution, qui stipule que la Couronne a autorité sur les « Indiens et les terres réservées aux Indiens », sera utilisé pour imposer des normes nationales sur la vie des peuples autochtones vivant dans les réserves par la législation fédérale, comme cela a déjà été fait avec la Loi sur la gestion des terres des Premières nations, par exemple. Avec ces lois, la Couronne continue de fixer les paramètres quant à la façon dont les peuples des Premières Nations doivent vivre sur leurs terres, même une fois la Loi sur les Indiens abolie.

Puis, les ententes sur les revendications territoriales et les accords d’autonomie gouvernementale de l’article 35 seront manipulées pour modifier, convertir et éteindre la souveraineté inhérente des Premières Nations. De nouveaux accords d’autonomie gouvernementale seront signés avec des groupes formés en vertu de la Loi sur les Indiens. L’effet politique sera de transformer ces groupes en une sorte de municipalité autochtone ethnique plutôt qu’en nations autodéterminantes. En décrivant un éventuel ensemble de droits par le biais de ces accords, plutôt que de reconnaître le droit inhérent à l’autodétermination, l’article 35 sera en effet dépouillé de toute véritable signification politique ou économique.

À mes yeux, c’est ce que le Canada devient sans la Loi sur les Indiens.

Ce résultat n’est pas juste, et je prédis que l’approche fédérale entraînera davantage de conflits entre les peuples autochtones et le Canada. Souvenez-vous que les conflits modernes très médiatisés entre les Premières Nations et les gouvernements de la Couronne ont été menés par les peuples autochtones dans les communautés, et non par les conseils de bande de la Loi sur les Indiens : Oka, Ipperwash, Gustafsen Lake, Burnt Church, Grassy Narrows, Caledonia et Elsipogtog.

Pour faire contrepoids à l’examen de la loi et des politiques du gouvernement Trudeau en vue d’élaborer une nouvelle législation fédérale, il faudrait que les peuples autochtones choisissent des représentants pour siéger à une conférence des premiers ministres ou à une conférence constitutionnelle dans le but de discuter de la mise en œuvre de la DNUDPA, notamment les articles sur la reconnaissance de l’autodétermination des Autochtones, la redistribution des terres volées aux peuples autochtones, ainsi que les territoires et les ressources. L’ordre du jour doit aborder des sujets allant au-delà de la dépendance aux paiements de transfert fédéraux et des programmes et services élaborés par le gouvernement fédéral. Le choix des représentants autochtones devrait être conforme à l’article 18 de la DNUDPA :

Les peuples autochtones ont le droit de participer à la prise de décisions sur des questions qui peuvent concerner leurs droits, par l’intermédiaire de représentants qu’ils ont eux-mêmes choisis conformément à leurs propres procédures, ainsi que le droit de conserver et de développer leurs propres institutions décisionnelles [nous soulignons].

Il faut en arriver à un accord politique ancré dans la Constitution, et non à d’occasionnels décrets émis par un tribunal du colonisateur en conflit d’intérêts en raison de demandes le concernant.

Cet article fait partie du dossier spécial Briser l’emprise de la Loi sur les Indiens * et la publication originale anglaise de cet article a été publiée le 17 september, 2017.*

Photo : Une protestation sur la Colline du Parlement, le 16 novembre 1981, au sujet de l’élimination des droits ancestraux proposée dans une nouvelle loi constitutionnelle. On peut apercevoir Paul Nadjiwan des Chippewas de Nawash à droite. La Presse canadienne/Carl Bigras.