Le Canada et la Déclaration: un brouillard impénétrable

Les peuples autochtones cherchent à invoquer leur compétence sur leurs terres depuis l'arrivée des premiers colons. Pour faire connaître notre volonté, nous avons usé de moyens commerciaux, négocié et conclu des traités, intenté des poursuites et même eu recours à des barrages routiers. En réponse, les gouvernements du Canada ont seulement proposé des demi-mesures : l'établissement du système de revendications territoriales ou de lignes directrices en matière de consultations, voire même l'affrontement ouvert et la criminalisation. C'est presque toujours le conflit qui s'ensuit. 

La semaine dernière, le gouvernement du Canada a laissé entrevoir la possibilité d'enfin rompre ce cycle en revenant sur sa position d'opposer l'adoption et la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA), qui est assortie du principe plutôt controversé du consentement préalable donné librement et en connaissance de cause. Bien qu'il soit encore possible pour le gouvernement de saisir l'occasion qui se présente à lui de concilier des revendications souveraines divergentes, jusqu'à présent le dialogue semble pris dans un brouillard impénétrable.

Voici l'évolution depuis octobre 2015 de la position officielle du Canada à l'égard, en général, de la DNUDPA et, en particulier, du principe du consentement préalable donné librement et en connaissance de cause :

Automne 2015 : Lorsque le premier ministre Trudeau faisait campagne auprès de l'électorat autochtone l'automne dernier, il semblait favorable au consentement préalable donné librement et en connaissance de cause, ajoutant qu'en matière de pipelines ou d'exploitation minière ou forestière sur le territoire autochtone, « un non serait catégorique ». M. Trudeau a ensuite conjugué ses engagements lorsqu'il a promis de répondre aux appels à l'action de la Commission de vérité et réconciliation et de ratifier la DNUDPA, qui accordent tous deux une grande importance au principe du consentement préalable donné librement et en connaissance de cause. Mais bientôt sept mois depuis l'établissement du nouveau gouvernement, aucune occasion n'a encore été saisie.

Janvier 2016 : Une telle occasion s'est présentée lorsque les ministres des Ressources naturelles et de l'Environnement ont dévoilé les changements provisoires au processus d'évaluation environnementale (processus auquel sont assortis les exigences en vigueur en matière de consultations). On peut lire clairement dans les changements proposés par le gouvernement fédéral que « les peuples autochtones seront véritablement consultés et, le cas échéant, des mesures d'atténuation de l'incidence des projets sur leurs droits et leurs intérêts seront prises. » Cela dit, aussi véritables soient-elles, les consultations n'accordent pas le droit de donner, ou non, le consentement. 

Avril 2016 : Le mois dernier, le député cri néo-démocrate Romeo Saganash a présenté un projet de loi d'initiative parlementaire très simple qui engagerait le gouvernement fédéral à mette en œuvre la DNUDPA. La mesure a reçu un accueil plutôt tiède du ministre des Ressources naturelles Jim Carr, qui a répondu que le gouvernement est déjà en train de dresser une « définition canadienne » de la déclaration. Qu'est-ce donc qu'une définition canadienne?

De 2010 à aujourd'hui : Lorsque le précédent gouvernement avait fait connaître son intention d'endosser la DNUDPA, les ministres des Affaires indiennes Strahl, Duncan et Valcourt ont chacun tour à tour indiqué qu'il s'agit d'un « document d'aspirations » et que l'article 35 de la Constitution assure déjà aux Autochtones les droits prévus aux termes de la DNUDPA. Curieusement, Carolyn Bennett, ministre des Affaires autochtones du jour, a tenu des propos très semblables devant les Nations Unies la semaine dernière, affirmant que le Canada « mettra en œuvre la DNUDPA sans réserve » à l'aide d'un « cadre dressé aux termes de l'article 35 ».

L'article 35 de la Constitution exige seulement des gouvernements qu'ils consultent les collectivités autochtones lésées par une politique, une loi ou un projet de développement et qu'ils prennent des mesures d'accommodement. En effet, au cours des trois dernières décennies les tribunaux ont assorti les titres ancestraux et les terres visées par les traités de critères d'empiètement permettant aux gouvernements de se soustraire à leur obligation d'obtenir le consentement et de le respecter. Ainsi, à moins que le gouvernement au pouvoir ne compte modifier la Constitution et incorporer la DNUDPA à l'article 35 afin de s'assurer que les tribunaux, les provinces et les territoires et les gouvernements futurs obtiennent un consentement préalable donné librement et en connaissance de cause, il semblerait que la promesse de la ministre Bennett de mettre en œuvre la DNUDPA « entièrement » et « sans réserve » soit peu réaliste. Et toujours aucune définition canadienne de la DNUDPA.  

De février à mai 2016 : Alors que le gouvernement fédéral tient un double langage, les dirigeants autochtones commencent à changer de discours. Lors d'un colloque sur l'énergie de l'Assemblée des Premières Nations tenu l'hiver dernier, le chef national Perry Bellegarde en a profité pour inviter le ministre des Ressources naturelles à participer à une cérémonie de la couverture et pour réclamer une participation à la prise de décisions (un écart considérable par rapport au consentement préalable donné librement et en connaissance de cause). En effet, après avoir affirmé toute l'année durant que la DNUDPA n'accorde aucun droit de véto, le chef national a affirmé la semaine dernière que le consentement préalable donné librement et en connaissance de cause revient à « respecter le non » —donc essentiellement à un droit de véto. Il faudrait peut-être se décider.

Après des mois de discussions et de déclarations de la part de représentants officiels, nous ignorons encore la position exacte du Canada (ou même de l'APN) à l'égard de la DNUDPA ou du consentement préalable donné librement et en connaissance de cause. Le projet de loi de Romeo Saganash sera-t-il adopté? Le gouvernement présentera-t-il sa propre initiative? Existe-t-il un cadre de consultation pour les étapes suivantes (et qui sera représenté)? Le nouveau processus d'évaluation environnementale incorporera-t-il le principe du consentement préalable donné librement et en connaissance de cause? Comment les provinces et les territoires seront-ils amenés à participer? Envisagera-t-on une modification constitutionnelle? Comment donc le présent gouvernement interprète-t-il l'article 35 de la Constitution? L'APN est-elle en faveur du droit de véto des collectivités autochtones sur les décisions des gouvernements fédéral et provinciaux touchant leurs terres? Les questions n'en finissent plus.

Malheureusement, à l'heure actuelle, la seule chose qui est sûre c'est que les collectivités autochtones continueront d'invoquer leur compétence et de tenter de faire respecter leur propre interprétation du consentement préalable donné librement et en connaissance de cause dans les projets de développement. C'est un bon exemple de la transparence dont devraient faire preuve les politiciens fédéraux et des Premières Nations.◉

Cet article a été publié dans Northern Public Affairs (mai 2016).